去年5月，我在财新博客上发表了一篇题为“如何面对美国国家安全审查”的文章，简单介绍了美国的国家安全审查制度，并就中国三一集团旗下的罗尔斯公司诉CFIUS（美国外国投资者委员会）和美国总统案一审败诉阐述了一些个人观点。不料，一年后“剧情”反转，三一成功“逆袭”：巡回法院确认三一应受到美国宪法项下正当法律程序的保护，CFIUS须向三一披露总统决定所依赖的非保密性证据，且三一有权对该等证据提出反驳；至于针对CFIUS命令的五项诉求，一审时被地区法院以缺乏管辖权为由驳回，但巡回法院责令一审法院重审。

　　三一的胜利着实令中国企业鼓舞。但从目前情况看，由于巡回法院的判决仅涉及程序性问题，而总统令本身的适当性不在司法审查范围内，这次在巡回法院的获胜并非项目推进的胜利，要使罗尔斯风电项目重启，还有很长的路要走。

　　拜读完巡回法院长达47页的判决后，不得不说这份判决堪称一本关于美国三权分立制度以及行政公权力边界问题的 “教科书”。法官在判决中完整明确地回答了诸多关键问题，比如：“在立法明确排除司法管辖的情况下，法院是否有权介入审查”；“行政权在哪些情况下受到司法监督”以及“政府可否以国家特殊利益为由拒绝行政程序的公开透明”等。

　　巡回法院认为，即使立法明确排除了司法对某一行政行为的审查权，也不一定意味着法院同时丧失了对该行政行为的违宪审查权，法院应当受理当事人基于宪法所提出的请求。在我看来，法院理应如此决定，毕竟宪法所规定的是民众最基本的权利，如果连这样最基本的权利在被政府侵犯或剥夺后都没有救济途径的话，所谓的宪政就只能沦为空话。

　　当然，美国宪法也规定了国家安全、外交等某些政治问题归行政机关专属管辖。对这类问题，即使以违宪为由，法院也无权干涉政府行为。这就是三权分立制下的“政治问题原则”。但这是否意味着所有此范围内的事项，政府均可我行我素不受任何司法约束？当然不是。首先，法院认为自己拥有对宪法的最终解释权，因此哪些事项属于行政专属管辖，应由法院就个案具体情况具体分析，并非政府说了算。其次，即使是行政专属管辖的事，对于其中的某些具体问题，法院仍可行使管辖权。以对外国恐怖组织的审查为例，界定外国恐怖组织须满足三要素：该组织是否为外国组织；是否从事了恐怖活动；该恐怖活动是否威胁了美国国家和公民的安全。虽然法院对第三项要素不具有管辖权，前两项却属于司法审查范围。如此看来，美国法院在司法实践中倾向于扩大自己的审查权，以此来尽可能地约束政府的行政行为，防止行政权力的滥用。

　　CFIUS自持其肩负国家安全的特殊使命，一直以“暗箱操作”方式对外资进入实施审查，外国投资者很少挑战其做事风格。而此次巡回法院的判决无疑是对这类行为的正面斥责。无论政府从事的行政行为关系着国家安全也好，外交战略也罢，都不应剥夺公民受到正当法律程序保护的基本权利，即公民有权就政府的行为获得通知、知晓政府作出决定所依赖的证据，并可对该等证据进行回应等。如果CFIUS最终选择不上诉，相信此判决将至少在程序上改变CFIUS过往不公开、不透明的做法。

　　该项判决或促使并购各方未来改变其交易结构。目前，交易主体多以取得CFIUS审批通过为并购交割的先决条件。当事人须在交易完成前向CFIUS申报。如此一来，因交易尚未完成，收购方算不上获得在美的财产权，即使不满CFIUS的决定，也无法以CFIUS未经正当法律程序剥夺其财产权利为由将之诉诸法院。三一胜诉后，并购主体或会选择在交割后再报CFIUS审批。不过，CFIUS也可能为避免法院对其审查程序的干预，提请国会修改立法禁止事后审批的机制，正如在反垄断领域，要求经营者在被反垄断机构批准之前不得进行集中。

　　此案中三一取得了程序性胜利，媒体不必夸大其影响和意义。其实本案最大的赢家应是美国的司法制度。目前该判决能否彻底扭转三一的交易尚不确定，但其中体现的美国司法制度的公正性和其对行政权力甚至是美国总统的制约，以及对私人合法权利最大程度的保护，都为外国投资者打了一剂强心针。而这是良好的投资法律环境必不可少的。正如三一的经理所说，“⋯⋯在美国的财产权受宪法保护，这不是一句空话，是实在的法治。这一点对中国的法治也有很大的借鉴性。中国一直在喊要建立法治社会，推动法治民主，我觉得应该向美国学习，不是具体体制，而是要学习这种法律高于一切的态度⋯⋯”